6. mars 2023

Skýrsla Ríkis­endur­skoð­unar um Vega­gerð­ina

Skýrsluna má nálgast á vef Ríkisendurskoðunar.

Af tíu helstu ábendingum beinast sjö að Vegagerðinni. Hér verður farið yfir ábendingar og viðbrögð Vegagerðarinnar við þeim. 

• Kröfur um gæði og öryggi þurfa að vera í öndvegi 
  

Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Vegagerðin efli ráðstafanir sínar varðandi öryggisstjórnun með innleiðingu faggilts eftirlits með framkvæmdum í samræmi við fyrirætlanir sínar. Leita verður allra leiða til að tryggja að kröfur um gæði og öryggi séu ávallt í öndvegi við framkvæmdir og viðhald vegakerfisins. Í því sambandi þarf Vegagerðin m.a. að leggja áherslu á að æfa viðbrögð og skýra ábyrgð á ferlum þegar kemur að ákvörðunum um stöðvun framkvæmda og/eða lokun vega vegna ástands þeirra.  

Vegagerðin tekur undir þá ábendingu að gæði og öryggi skuli ávallt vera í öndvegi við framkvæmdir og viðhald vegakerfisins. Um þetta bera gæðastefna og umferðaröryggisstefna stofnunarinnar glöggt vitni. Eins hefur stofnunin lagt mikla áherslu á það í störfum sínum að unnið sé samkvæmt lögum og reglum og samræmdu verklagi stofnunarinnar, að frávik séu uppgötvuð og úrbætur gerðar og að þannig sé stöðugt unnið að því að tryggja sem best gæði og öryggi.

Að mati Vegagerðarinnar sýna gögn um fjölda slysa á þjóðvegum þar sem slæmt ástand vegar eða yfirstandandi verkframkvæmdir eru skráð orsök að árangur hefur náðst hvað þetta varðar í starfi stofnunarinnar. Slysum þar sem slæmt ástand vega er skráð orsök hefur fækkað jafnt og þétt frá árinu 2016 þrátt fyrir stöðuga aukningu umferðar, m.a. vegna fjölgunar ferðamanna. Slysum sem rekja má til framkvæmda hefur fækkað en þó í minna mæli í réttu hlutfalli við umfang framkvæmda á vegakerfinu.

Lögð hefur verið sérstök áhersla á að bæta öryggi við framkvæmdir á vegakerfinu. Auk eftirlits meðan á vegagerð stendur með lokaúttekt eftir að framkvæmd lýkur innleiddi stofnunin sumarið 2021 sérstaka öryggisúttekt að lokinni hverri yfirlögn bundins slitlags í reglubundnu viðhaldi áður en umferð er hleypt á veg að nýju. Jafnframt hefur Vegagerðin hert þær kröfur sem gerðar eru um vegviðnám auk þess sem gerð verður krafa um faggildingu þeirra aðila sem sinna eftirliti við framkvæmdir og er stefnt að því að hefja innleiðingu þessara krafna fyrir vorið 2023. Loks hefur Vegagerðin endurskoðað viðbragðsáætlun sína vegna vetrarblæðinga.

Gæðastjórnunarkerfi Vegagerðarinnar hefur farið í gegnum vottun samkvæmt ISO 9001 2022:2015 og er stefnt að því að lokaúttekt verði vorið 2023.

• Tryggja verður rekjanleika fjárhagsupplýsinga niður á tiltekin verk

Ríkisendurskoðun bendir á að ávallt ætti að vera hægt að rekja fjármuni sem varið er til framkvæmda og viðhalds niður á einstök verkefni með einföldum hætti. Á því tímabili sem úttekt Ríkisendurskoðunar tók til reyndist það erfiðleikum bundið og heildaryfirsýn um verk í vinnslu og kostnað við þau flóknari en hún þyrfti að vera. Mikilvægt er að upplýsingakerfi séu uppfærð eða endurnýjuð svo hægt sé að fylgjast með öllum verkum í rauntíma.  

Vegagerðin tekur undir ábendingu Ríkisendurskoðunar að mikilvægt er að hægt sé með sem einföldustum hætti að rekja fjárhagsupplýsingar niður á tiltekin verk. Vegagerðin hefur veitt Ríkisendurskoðun upplýsingar um með hvaða hætti unnt er að rekja útgjöld stofnunarinnar niður á verk og fylgiskjöl þannig að hægt sé að ná fram góðri yfirsýn yfir stöðu verka og kostnað vegna þeirra. Vegagerðin harmar að hafa ekki veitt umbeðnar upplýsingar á úttektartímabili.

Vegagerðin tekur undir með Ríkisendurskoðun að fullt tilefni er til þess að gera upplýsingar aðgengilegri. Vegagerðin bendir hins vegar á að það er háð aðkomu þeirra aðila sem fara með forræði yfir fjárhagskerfum ríkisins. Fjármálasvið stofnunarinnar hefur að undanförnu unnið að umbótum í samráði við rekstraraðila þeirra fjárhagskerfa sem henni er ætlað að nota. Auk þessa hefur Vegagerðin unnið að þróun vöruhúss gagna sem grundvallartæki til þess að sameina fjárhags- og framkvæmdaupplýsingar í mælaborð stjórnenda. Sú vinna felst meðal annars í því að formgera fyrirliggjandi ferla, skjala gögn og greina hvernig kerfishlutar tengjast. Það hefur
gert fjármálasviði kleift að auðvelda aðgengi að upplýsingum.

• Fylgja þarf eftir úrbótum á innri endurskoðun

Brýnt er að Vegagerðin fylgi eftir þeim úrbótum sem gerðar hafa verið á forsendum og faglegum grundvelli innri endurskoðunar. Tryggja verður að tilkoma faggilts endurskoðanda, sem hagar störfum sínum í samræmi við nýtt erindisbréfi af hálfu forstjóra, skili tilætluðum árangri. Í því skyni verður forstjóri Vegagerðarinnar að hlúa að starfsumhverfi innri endurskoðanda og sjá til þess að brugðist verði við ábendingum og niðurstöðum hennar.  

Vegagerðin telur að stofnunin hafi nú þegar brugðist við þeim annmörkum sem voru á innri endurskoðun. Árið 2021 var ráðinn faggiltur innri endurskoðandi sem starfar samkvæmt erindisbréfi staðfestu af forstjóra og á grundvelli alþjóðlegra staðla um innri endurskoðun (International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing). Fyrir liggur endurskoðunaráætlun fyrir tímabilið 1. júní 2022 til 31. maí 2023 sem forstjóri hefur samþykkt og var kynnt fyrir yfirstjórn. Ábendingar innri endurskoðunar sem fram komu í útgefinni skýrslu eru nú þegar í formlegum farvegi og verður þeim fylgt eftir. Starfsumhverfi innri endurskoðanda er nú með þeim hætti að stofnunin nýtir sér úttektir innri endurskoðunar til að efla starfsemi sína og bæta úr þeim annmörkum eða veikleikum sem í ljós koma.

• Tryggja þarf virka notkun gæðastjórnunarkerfis

Að mati Ríkisendurskoðunar er mikilvægt að gæðastjórnunarkerfi Vegagerðarinnar, þar með talið ferlar sem varða öryggisstjórnun, sé í virkri notkun og séð sé til þess að þekking á því sé til staðar á öllum starfsstöðvum Vegagerðarinnar. Gæta verður þess að verkferlar séu yfirfarnir og uppfærðir með reglubundnum hætti. Vel skilgreint gæðakerfi tryggir ekki árangursríka notkun þess heldur þarf að sjá til þess að það sé eðlilegur hluti af daglegri starfsemi.  

Vegagerðin tekur undir það sjónarmið að gæðastjórnunarkerfi stofnunarinnar eigi að vera eðlilegur hluti af daglegri starfsemi stofnunarinnar. Stofnunin hefur leitast við að tryggja slíkt með því að hafa það aðgengilegt öllum starfsmönnum á vef hennar og gera kynningu á því sem hluta nýliðafræðslu. Kerfið er einnig tekið út með reglubundnum hætti og þá sannreynt hvort unnið sé eftir þeim skjölum sem þar er að finna. Þessar úttektir hafa stundum leitt í ljós misbresti eða tækifæri til umbóta og hefur Vegagerðin leitast við að bregðast við þeim á
viðeigandi hátt. Vegna ábendingar Ríkisendurskoðunar mun Vegagerðin leggja enn ríkari áherslu á að tryggja virka notkun kerfisins og að unnið sé í fullu samræmi við þá ferla sem þar eru skilgreindir svo að það skili tilætluðum árangri. Gæðastjórnunarkerfið hefur undirgengist ISO-9001:2015 vottun og er stefnt að lokaúttekt vorið 2023.

• Áframhaldandi þróun á innri stefnumótun

Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að Vegagerðin fylgi stefnumótun sinni markvisst eftir og haldi áfram að þróa hana í samræmi við góða og viðurkennda starfshætti á því sviði. Skilgreina verður aðgerðir svo þær séu skýrar, raunhæfar og tímasettar. Ábyrgð á framkvæmd þeirra verður að vera ótvíræð og skilgreina verður fyrir fram hlutlæga mælikvarða sem nýta má til eftirfylgni og árangursmats.  

Vegagerðin mun hér eftir sem hingað til leitast við að vinna á markvissan hátt að stefnumótun, þróun hennar, framkvæmd og eftirfylgni. Í þessu sambandi skal minnt á að auk almennrar stefnu Vegagerðarinnar fyrir árin 2020-2025 byggir Vegagerðin bæði á samgönguáætlun og ýmsum undirstefnum (sbr. heimasíðu stofnunarinnar) þar sem sett eru fram tímasett markmið og hlutlægir árangursmælikvarðar. Hér má t.d. nefna umferðaröryggisstefnu þar sem tekið er mið af umferðaröryggisáætlun stjórnvalda 2020-2034 sem miðar að því að fækka slysum og bæta hegðun í umferðinni. Í þessari stefnu eru skilgreind tvö yfirmarkmið og ellefu undirmarkmið, aðkoma Vegagerðarinnar að þeim og aðgerðir til að ná þeim (t.d. eyðing svartbletta og breikkun einbreiðra brúa) og ákvæði um tölfræði umferðar og umferðarslysa til að meta á hvers konar aðgerðum er mest þörf og síðan að mæla árangur þeirra.

Vegagerðin vinnur að innri stefnumótun sem stendur og er gert ráð fyrir að þeirri vinnu ljúki á fyrsta ársfjórðungi 2023. Vegagerðin mun taka tillit til ábendinga Ríkisendurskoðunar hvað þetta varðar.

• Bæta þarf aðgengi að fjárhagsupplýsingum framkvæmda og verkefna á hverjum tíma

Til að yfirstjórnar- og eftirlitshlutverk innviðaráðuneytisins standi undir nafni verður það að tryggja eðlilega yfirsýn um fjárhag og starfsemi Vegagerðarinnar á hverjum tíma hvað snýr að framkvæmdum og framvindu verkefna. Samkvæmt upplýsingum frá Vegagerðinni hefur stofnunin unnið að úrbótum á gæðum þeirra stjórnendaupplýsinga sem eru aðgengilegar á hverjum tíma. Ríkisendurskoðun hvetur stofnunina til þess að hraða þeim og innviðaráðuneyti að fylgja því markvisst eftir að þær nái fram að ganga.  

Vegagerðin hefur með framlagningu gagna til Ríkisendurskoðunar lýst þeim aðferðum sem stofnunin hefur notað við miðlun upplýsinga um fjárhagslega stöðu þeirra verkefna sem unnið er að hjá Vegagerðinni. Þannig hefur Ríkisendurskoðun verið upplýst um að Vegagerðin hefur að jafnaði mánaðarlega greint innviðaráðuneytinu frá stöðu verka með tilliti til fjárveitinga og gerð grein fyrir því ef stefnir í að kostnaður fari umfram fjárveitingar. Vegagerðin telur hins vegar að einfalda mætti og bæta upplýsingagjöf. Eins og fram kemur í skýrslunni vinnur
Vegagerðin að því í samráði við ráðuneytið að bæta aðgengi að upplýsingum, m.a. með því að bæta upplýsingagjöf og framsetningu upplýsinga. Unnið verður að því eins hratt og kostur er.
Rétt er hins vegar að fram komi að það verkefni er ekki á færi Vegagerðarinnar einnar heldur þarf til þess aðkomu Fjársýslu ríkisins sem umsjónaraðila fjárhagskerfa ríkisins.

• Auka þarf áherslu á frammistöðu Vegagerðarinnar sem framkvæmdastofnunar og veghaldara við stefnumörkun innan ramma laga um opinber fjármál

Ríkisendurskoðun telur að óháð þeim markmiðum og verkefnum sem eru skilgreind í samgönguáætlun um viðhald, uppbyggingu og stjórn vegamála hafi Vegagerðin og innviðaráðuneyti tækifæri til að nýta betur þau stefnumarkandi verkfæri sem felast í gerð fjármálaáætlana og fjárlaga í því skyni að styrkja Vegagerðina með markvissum hætti sem framkvæmdastofnun og veghaldara og ná fram hagkvæmari og skilvirkari nýtingu fjármuna til langs tíma litið.  

Vegagerðin tekur undir þessa ábendingu og mun fyrir sitt leyti taka þátt í því samstarfi við
innviðaráðuneyti sem rætt er um, hvort heldur sem um tiltekin umbótaverkefni er ræða eða
aðgerðir sem stuðla að því að stofnunin geti sem best rækt hlutverk sitt sem framkvæmdastofnun og veghaldari og að fjármunir nýtist á hagkvæman, skilvirkan og árangursríkan hátt.